Sumber Hukum Administrasi Negara

Sumber hukum formil dari hukum administrasi negara pada hakikatnya bisa dalam bentuk tertulis, tetapi juga dapat berbentuk tidak tertulis. Secara umum, sumber hukum formil tersebut dapat berbentuk:

perundangan tertulis,
yurisprudensi,
kebiasaan (konvensi),
traktat/perjanjian,
doktrin atau pendapat ahli.

1. Perundangan Tertulis

Perundangan tertulis merupakan sumber utama bagi ketentuan dalam hukum administrasi negara. Hal ini merupakan ketentuan yang bersifat positif dan mempunyai daya paksa yang paling kuat dibandingkan dengan sumber hukum lainnya.

Sumber hukum perundangan ini tidak hanya merupakan produk di tingkat pusat, tetapi juga meliputi sumber hukum di tingkat daerah. Pada masing-masing perundangan, baik di tingkat pusat maupun daerah, diatur gradasi atau tingkat keberadaannya.

Hal ini untuk menentukan tingkat keberlakuan dari perundangan dan juga agar terjadi satu susunan hukum nasional. Dalam ketatanegaraan Indonesia, tata urutan perundangan diatur dalam UU Nomor 12 Tahun 2011 yang menyusun stratifikasi perundangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat 1 peraturan tersebut:

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
ketetapan majelis permusyawaratan rakyat; peraturan pemerintah;
undang-undang/peraturan pemerintah pengganti undang-undang;
peraturan pemerintah;
peraturan presiden;
peraturan daerah provinsi; dan
peraturan daerah kabupaten/kota.

Khusus mengenai peraturan daerah, jenjang tersebut diperinci dalam tiga jenis peraturan:

peraturan daerah provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur;
peraturan daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/wali kota;
peraturan desa/peraturan yang setingkat dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya.

Untuk ketentuan lainnya, seperti peraturan presiden, keputusan presiden, keputusan menteri, peraturan menteri, dan peraturan perundangan yang diterbitkan oleh lembaga-lembaga negara, seperti Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan atau Peraturan Bank Indonesia; UU Nomor 12 Tahun 2011 tetap mengakui sepanjang diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi.

Namun, menjadi permasalahan karena UU Nomor 10 Tahun 2011 tidak secara tegas mengatur tata urutan hierarki atas peraturan perundangan lainnya. Hal ini tentu sangat berpengaruh pada pemanfaatannya dalam praktik administrasi negara sehari-hari.

Sebagai contoh, produk perundangan Bank Indonesia atau sering disebut Peraturan Bank Indonesia (PBI) belum jelas kedudukannya, apakah keberadaannya setingkat dengan peraturan pemerintah atau setingkat dengan peraturan presiden, mengingat lembaga pembuatnya memiliki kedudukan yang sama dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.

Dalam sistem hukum, konsistensi merupakan hal yang mutlak diperlukan untuk membangunnya. Tidak hanya mengenai konsistensi antara satu perundangan dan perundangan di bawahnya, tetapi juga konsistensi mengenai cakupan yang diatur dalam perundangan tersebut.

Untuk itu, perlu diatur luas cakupan substansi dalam perundangan agar tidak terjadi tumpangtindih substansi pengaturan. Mengenai antisipasi terhadap kemungkinan terjadinya overlapping di antara peraturan perundangan, masing-masing perundangan diatur substansinya.

Lebih lanjut, setiap peraturan perundangan tersebut, diatur prinsip atau asas dasar yang harus ada di dalamnya. Untuk undang-undang materi, muatan yang boleh diatur meliputi dua hal:

pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
perintah suatu undang-undang untuk diatur dengan undang-undang;
pengesahan perjanjian internasional tertentu;
tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi;
pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.

Khusus untuk materi yang merupakan peraturan lebih lanjut dari ketentuan UUD 1945, contohnya adalah UU Nomor 48 Tahun 2009 tentang Pokok Kekuasaan Kehakiman (UU PKK) yang merupakan pengaturan lebih lanjut dari ketentuan Pasal 20, Pasal 21, Pasal 24, Pasal 24A, Pasal 24B, Pasal 24C, dan Pasal 25 UUD 1945.

Sementara itu, mengenai materi yang diperintah undang-undang untuk diatur dengan undang-undang, pada dasarnya adalah pelaksanaan dari undang-undang payung atau umbrella act yang di dalamnya memerintahkan urusan tertentu agar diatur dalam suatu undang-undang. Contohnya adalah Pasal 28 UU Nomor 48 Tahun 2009 sebagai berikut.

Susunan, kekuasaan, dan hukum acara Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 25 diatur dalam undang-undang.

Sebagai tindak lanjut, diterbitkanlah beberapa undang-undang sebagai pelaksanaan ketentuan Pasal 28 UU PKK tersebut:

UU Nomor 7 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama,
UU Nomor 8 Tahun 2004 tentang Peradilan Umum,
UU Nomor 5 Tahun 1986 tentang PTUN.

Sementara itu, materi untuk peraturan pemerintah pada prinsipnya sama dengan materi yang diatur oleh undang-undang. Namun, materi peraturan pemerintah sifatnya menjadi peraturan untuk melaksanakan atau menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya.

Sebagai tindak lanjut dari peraturan pemerintah tersebut, peraturan pelaksanaannya dilakukan peraturan presiden. Namun, tidak hanya itu, peraturan presiden materinya juga bisa berasal dari yang diperintahkan undang-undang untuk diatur dengan peraturan persiden.

Sebagai contoh, Peraturan Presiden RI Nomor 54 Tahun 2008 tentang Penataan Ruang Kawasan Jakarta, Bogor, Depok, Tangerang, Bekasi, Puncak, dan Cianjur pada dasarnya merupakan peraturan pelaksanaan dari Peraturan Pemerintah Nomor 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional, Kawasan Jakarta, Bogor, Depok, Tangerang, Bekasi, Puncak, dan Cianjur (Jabodetabekpunjur).

Sementara itu, Peraturan Presiden Nomor 2 Tahun 2008 tentang Lembaga Penjaminan merupakan peraturan presiden yang secara langsung melaksanakan undang-undang yang ada di atasnya seperti berikut.

UU Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah (Lembaran Negara RI Tahun 1962 Nomor 10, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 2387).
UU Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan (Lembaran Negara RI Tahun 1992 Nomor 31, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 3472) sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 10 Tahun 1998 (Lembaran Negara RI Tahun 1998 Nomor 182, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 3790).
UU Nomor 25 Tahun 1992 tentang Perkoperasian (Lembaran Negara RI Tahun 1992 Nomor 116, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 3502).
UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (Lembaran Negara RI Tahun 2003 Nomor 70, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4297).
UU Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (Lembaran Negara RI Tahun 2007 Nomor 106, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4756).

Khusus untuk peraturan daerah (perda), cakupan substansi materi yang boleh diatur menurut Pasal 14 UU No. 12 Tahun 2011 adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan serta menampung kondisi khusus daerah dan penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Untuk peraturan desa atau disingkat perdes, cakupan materi substansi yang diatur adalah seluruh materi dalam rangka penyelenggaraan urusan desa atau yang setingkat serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

2. Yurisprudensi

Sumber hukum yurisprudensi pada dasarnya merupakan putusan dari hakim-hakim tata usaha negara yang terdahulu dan sudah mempunyai kekuatan hukum tetap (in kracht van gewijsde), kemudian oleh hakim yang lain digunakan sebagai dasar pertimbangan hukum untuk memutus suatu perkara yang sama.

Pengertian putusan sudah mempunyai kekuatan hukum tetap adalah para pihak yang bersengketa sudah tidak dapat menggunakan hak untuk mengajukan upaya hukum atas putusan tersebut. Hakim memandang bahwa pertimbangan hakim terdahulu dalam mengambil putusan yang terdahulu patut dipedomani guna memutus suatu kasus yang sama.

Menurut Siti Soetami, 36 motivasi hakim dalam menggunakan yurisprudensi dapat disebabkan oleh:

alasan kesesuaian pendapat,
alasan kepraktisan,
alasan psikologis.

Pemanfaatan yurisprudensi sebagai sumber hukum secara umum memang didasarkan adanya kesesuaian pendapat atas pendapat hakim yang terdahulu. Kesesuaian terhadap pendapat tersebut khususnya dilakukan dalam pertimbangan-pertimbangan yang digunakan hakim terdahulu.

Kemudian, diterapkan oleh hakim yang lain dalam kasus yang sama dengan kasus yang ditangani hakim terdahulu. Alasan lainnya bagi hakim yang menjadikan yurisprudensi sebagai sumber hukum adalah alasan kepraktisan.

Artinya, hakim merasa bahwa akan lebih praktis dan mudah untuk menggunakan pertimbangan hakim yang lalu serta telah memeriksa suatu perkara yang sama daripada hakim tersebut bersusah payah mencari dan berusaha menemukan hukum baru sendiri.

Tentu akan lebih mudah menggunakan putusan yang sudah ada dan sudah berkekuatan hukum tetap. Secara hakiki, hakim mempunyai kebebasan dalam memutus suatu perkara berdasarkan keyakinan yang dimilikinya. Akan tetapi, hakim juga manusia yang tetap terpengaruh secara sosial.

Hakim yang lebih rendah kedudukannya dibandingkan hakim tingkat banding, apalagi hakim tingkat kasasi, tentu memiliki perasaan psikologis untuk mengikuti putusan hakim yang lebih tinggi kedudukannya.

Hal tersebut didukung oleh fakta bahwa Mahkamah Agung sering mengeluarkan SEMA (surat edaran Mahkamah Agung) dan tentu saja diberlakukan bagi setiap hakim yang berada di bawahnya daripada dirinya.

Akibatnya, hakim di tingkat bawah secara psikologis akan cenderung mengikuti putusan dan pertimbangan hakim yang lebih tinggi kedudukannya. Meskipun yurisprudensi dalam sistem hukum di Indonesia dikenal dengan baik, pemberlakuannya adalah bebas.

Dalam arti, bukan menjadi suatu kewajiban bagi hakim yang ada pada tingkat paling rendah untuk mengikuti putusan hakim yang tingkatannya lebih tinggi, seperti hakim tingkat kasasi.

Hal ini karena sistem hukum Indonesia tidak mengenal prinsip stare decesis sehingga yurisprudensi bukan merupakan sesuatu yang wajib diikuti, tetapi terserah pada kemauan dan keyakinan hakim untuk mengikutinya. Pemanfaatan yurisprudensi saat ini cukup berkembang.

Hal tersebut cukup mengembangkan pemahaman tentang ilmu hukum administrasi negara sesuai perkembangan zaman. Sesuai sifatnya, hukum administrasi negara memang tidak bisa statis dan harus berkembang bersama perkembangan sosial budaya serta politik masyarakat dan negara itu sendiri.

3. Kebiasaan/Konvensi

Hukum modern yang berkembang dalam ketentuan-ketentuan normatif ternyata tidak cukup untuk mengakomodasi segala perkembangan yang dibutuhkan dalam praktik. Oleh karena itu, kehidupan administrasi negara secara alamiah selalu berusaha memenuhi kebutuhannya sendiri.

Salah satu pemenuhan terhadap pengaturan dalam kehidupan administrasi negara seharihari adalah timbulnya kebiasaan-kebiasaan yang timbul dalam praktik keseharian. Kebiasaan-kebiasaan ini bahkan justru mengisi hal-hal yang selama ini tidak diatur dalam hukum administrasi negara formal.

Namun, tentu saja kebiasaan tersebut bukan berada pada posisi menggantikan atau melanggar hukum-hukum yang ada. Kebiasaan itu hanya bersifat komplementer dari pengaturan yang sudah ada. Itu pun karena hukum tidak secara sempurna mengatur secara menyeluruh.

Dalam praktik, sering ditemui kebiasaan-kebiasaan yang dianggap sebagai sesuatu yang terus-menerus dilakukan dan akhirnya berbagai pihak menganggap hal itu sebagai suatu kewajiban. Kemudian, kebiasaan itu menjadi melembaga dalam kehidupan hukum administrasi negara sehari-hari sehingga jelas ada dua hal yang mendasari kebiasaan sebagai sumber hukum:

perbuatan kebiasaan tersebut terus-menerus dilakukan oleh berbagai pihak;
perbuatan kebiasaan tersebut dianggap sebagai kewajiban oleh berbagai pihak.

Salah satu kebiasaan yang sebenarnya tidak ada aturan yang mendasari, tetapi karena seringnya dilakukan oleh berbagai pihak, kemudian dianggap sebagai suatu hukum, adalah kebiasaan para administrator dalam setiap membuat keputusan.

Mereka sering menambahkan kalimat, “akan dilakukan perbaikan seperlunya apabila di kemudian hari ditemukan adanya kesalahan.” Kalimat tersebut tidak ada dalam aturan hukum administrasi negara di Indonesia.

Akan tetapi, hal itu sudah menjadi kelaziman bahwa setiap surat keputusan harus diakhiri dengan kalimat di atas. Bahkan, muncul anggapan bahwa suatu keputusan akan menjadi cacat jika tidak mencantumkan kalimat tersebut.

Kebiasaan seperti itu kemudian melembaga dan muncul sebagai dasar hukum yang digunakan oleh administrator untuk melakukan perubahan jika ternyata di kemudiaan hari terdapat kesalahan.

Padahal, tanpa menambahkan kalimat tersebut, sebenarnya tetap terdapat hak dan kewenangan bagi administrator untuk melakukan perubahan atas surat keputusan yang diterbitkannya jika ditemui kesalahan atau kekeliruan.

Dengan perkataan lain, tambahan kalimat tersebut sama sekali tidak menimbulkan hak bagi administrator untuk melakukan perubahan sebab hak untuk melakukan revisi atas keputusan yang diterbitkan merupakan kewenangan yang melekat pada administrator.

4. Traktat

Luas cakupan hukum administrasi negara saat ini tidak lagi sekadar mengatur hal-hal yang sifatnya nasional ataupun lokal. Akan tetapi, luas cakupannya sudah mengatur hal-hal yang berkaitan dengan hubungan antara satu negara dan negara lainnya.

Hal ini sebagai konsekuensi dari globalisasi yang mendorong kerja sama antarnegara. Bahkan, lebih dari beberapa negara secara bersama saling mengatur kerja sama di antara mereka.

Untuk itulah, salah satu sumber hukum dalam hukum administrasi negara saat ini adalah traktat, yakni perjanjian yang dibuat antara dua negara atau lebih yang mengatur sesuatu hal.

Menjadi pertanyaan adalah bagaimana mungkin suatu traktat dapat mengikat warga negara kedua belah negara yang menandatangani traktat tersebut sebagai jawaban atas pertanyaan ini, yaitu adanya satu prinsip dalam hukum internasional yang menyatakan prinsip pacta sunt servanda.

Prinsip ini mengandung pengertian bahwa setiap traktat yang dibuat oleh dua negara atau lebih secara otomatis mengikat pula warga negara dari negara yang menandatangani traktat tersebut.

Daya ikat traktat terhadap warga negara tersebut dapat terjadi, mengingat traktat yang dibuat oleh kedua belah negara tersebut setelah diratifikasi diberikan bentuk hukum, baik berupa undangundang maupun bentuk lainnya, sesuai tingkatan hukum yang akan digunakan. Hal tersebut sesuai ketentuan Pasal 11 UUD Negara Republik Indonesia tahun 1945 sebagai berikut.

Presiden dalam membuat perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang harus dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.

5. Doktrin

Salah satu sumber dari hukum administrasi negara yang sangat berkembang saat ini dalah doktrin, yakni pendapat para ahli hukum terkemuka yang digunakan oleh para hakim sebagai bahan pertimbangan dalam putusan suatu perkara yang sedang ditanganinya.

Karena itu, dapat dikatakan bahwa doktrin tersebut dapat menjadi sumber hukum sesungguhnya melalui yurisprudensi.

Dalam penanganan suatu perkara, terkadang hakim membutuhkan pendapat para pakar hukum administrasi negara atau lainnya, khususnya untuk menunjang pertimbangan-pertimbangan bagi hakim dalam memutus perkara yang sedang ditanganinya tersebut.

Hal tersebut memperkuat keyakinan hakim sebagai dasar utama sebuah putusan. Sebagai pelaksanaannya, hakim kemudian mengundang saksi ahli untuk memberikan kesaksiannya berdasar ilmu pengetahuan yang dikuasainya.

Pemanfaatan doktrin sebagai sumber hukum dalam hukum administrasi negara sangat membantu pengembangan hukum administrasi negara. Pada prinsipnya, hukum administrasi negara tidak boleh statis dan harus selalu berkembang mengikuti perkembangan dari masyarakat itu sendiri.

Di samping itu, juga harus dimaklumi bahwa hukum normatif yang tersedia tentu tidak cukup memberikan penyelesaian atas masalah-masalah hukum yang selalu berkembang dengan segala variasinya.

Maka itu, sudah pada tempatnyalah pemanfaatan pendapat para pakar hukum untuk menutup kekurangan yang ada pada hukum normatif agar hukum selalu bersifat fleksibel dalam melayani masyarakat.