Pengertian Hukum Administrasi Negara

Hukum administrasi negara merupakan bagian dari hukum publik, yaitu hukum yang mengatur tindakan pemerintah dan mengatur hubungan antara pemerintah-warga negara atau hubungan antarorgan pemerintahan.

Hukum administrasi negara memuat keseluruhan peraturan yang berkenaan dengan cara organ pemerintahan melaksanakan tugasnya. Jadi, hukum negara berisi aturan main yang berkenaan dengan fungsi organ-organ pemerintahan.

Hukum administrasi negara atau hukum tata pemerintahan pada dasarnya dapat dibedakan berdasarkan tujuannya dari hukum tata negara memuat peraturan-peraturan hukum yang menentukan (tugas-tugas yang dipercayakan) kepada organ-organ pemerintahan itu, menentukan tempatnya dalam negara, menentukan kedudukan terhadap warga negara, dan peraturan-peraturan hukum yang mengatur tindakantindakan organ pemerintahan itu.

Secara global, hukum administrasi negara merupakan instrumen yuridis yang digunakan oleh pemerintah untuk secara aktif terlibat dalam kehidupan kemasyarakatan, dan pada sisi lain HAN merupakan hukum yang dapat digunakan oleh anggota masyarakat untuk memengaruhi dan memperoleh perlindungan dari pemerintah.

Jadi, HAN memuat peraturan mengenai aktivitas pemerintahan. Hukum administrasi meliputi peraturan-peraturan yang berkenaan dengan administrasi. Administrasi berarti sama dengan pemerintahan. Oleh karena itu, HAN disebut juga hukum tata pemerintahan.

Perkataan pemerintahan dapat disamakan dengan kekuasaan eksekutif, artinya pemerintahan merupakan bagian dari organ dan fungsi pemerintahan, yang bukan organ dan fungsi pembuat undang-undang dan peradilan.

Hukum administrasi negara atau hukum tata pemerintahan berisi peraturan-peraturan yang berkenaan dengan pemerintahan umum. Namun, tidak semua peraturan yang berkenaan dengan pemerintahan umum termasuk dalam cakupan HAN sebab ada peraturan yang menyangkut pemerintahan umum, tetapi tidak termasuk dalam HAN, melainkan masuk pada lingkup HTN.

Hukum administrasi negara adalah seperangkat peraturan yang memungkinkan administrasi negara menjalankan fungsinya, sekaligus juga melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi negara, dan melindungi administrasi negara tersebut.

HAN sebagai menguji hubungan hukum istimewa yang diadakan akan memungkinkan para pejabat (ambtsdrager) administrasi negara melakukan tugas mereka yang khusus. J.H.P. Bellefroid mengatakan bahwa hukum tata usaha atau hukum tata pemerintahan ataupun disebut hukum administrasi negara adalah keseluruhan aturan tentang cara alat perlengkapan pemerintahan dan badan kenegaraan dan majelis pengadilan khusus yang diserahi pengadilan tata usaha dalam memenuhi tugasnya.

Menurut paham ini, hukum tata usaha pada pokoknya hanya bersangkutan dengan alat-alat perlengkapan yang tugas pokoknya pemerintahan. Hukum tata usaha meliputi seluruh tugas alat-alat perlengkapan pemerintah, tanpa melihat bidangnya.

Dalam “Nederlands Bestuursrecht”, hukum tata usaha adalah keseluruhan aturan tentang cara alat-alat perlengkapan pemerintahan dari negara dan daerah-daerah swatantra dalam memenuhi tugasnya sehingga di sana tidak termasuk aturan untuk memenuhi tugasnya alatalat perlengkapan perundang-undangan dan pengadilan.

De La Bascecour Caan, sebagaimana disebutkan dalam buku Utrecht Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia bahwa hukum administrasi negara adalah himpunan peraturan tertentu yang menyebabkan negara berfungsi (bereaksi) dan peraturan-peraturan itu mengatur hubungan antara warga negara dan pemerintahnya.

Bertitik tolak dari defenisi tersebut, hukum administrasi negara terbagi atas dua bagian, yaitu:

hukum administrasi negara menjadi sebab maka negara dapat berfungsi atau bereaksi;
hukum administrasi negara mengatur hubungan antara warga negara dengan pemerintah.

Oppenheim mendefinisikan hukum administrasi negara sebagai gabungan ketentuan yang mengikat badan-badan yang tinggi ataupun yang rendah apabila badan-badan itu menggunakan wewenang yang telah diberikan oleh hukum tata negara.

Hukum administrasi negara itu menurutnya, menggambarkan negara dalam keadaan bergerak. J. Oppenheim mengetengahkan perbedaan tinjauan negara oleh hukum tata negara dan oleh hukum administrasi.

Hukum tata negara menyoroti negara dalam keadaan bergerak. Pendapat tersebut selanjutnya dijabarkan oleh C. van Vollenhoven dalam definisi hukum tata negara dan defenisi hukum administrasi. Hukum tata negara adalah keseluruhan peraturan hukum yang membentuk alat-alat perlengkapan negara dan menentukan kewenangan alat-alat perlengkapan negara tersebut.

Adapun hukum administrasi negara adalah keseluruhan ketentuan yang mengikat alat-alat perlengkapan negara, baik tinggi maupun rendah, setelah alat-alat itu akan menggunakan kewenangan ketatanegaraan.

Van Vollenhoven mendefenisikan hukum administrasi negara sebagai gabungan peraturan hukum yang mengadakan badan kenegaraan, memberi wewenang pada badan-badan itu, membagi pekerjaan pemerintah, serta memberi bagian-bagian itu pada tiap-tiap badan tersebut yang tinggi ataupun yang rendah.

Menurut Logemann, hukum pemerintahan atau hukum administrasi negara adalah seperangkat norma yang menguji hubungan hukum istimewa yang diadakan untuk memungkinkan para pejabat (administrasi negara) melakukan tugas mereka yang khusus.

Dengan demikian, “administrasi negara” lebih luas dari hukum administrasi negara. Hal ini disebabkan dalam hukum yang mengatur pekerjaan administrasi negara sudah termasuk hukum tata negara dan lain-lainnya.

Dalam kepustakaan hukum Prancis, definisi hukum administrasi negara menurut Marcel Waline, yaitu keseluruhan aturan yang menguasai kegiatan alat-alat perlengkapan negara yang bukan alat perlengkapan perundang-undangan atau kekuasaan kehakiman, menentukan luas dan batas-batas kekuasaan alat-alat perlengkapan tersebut, baik terhadap warga masyarakat (administrasi) maupun antara alat-alat perlengkapan itu sendiri, ataupun keseluruhan aturan yang menegaskan dengan syaratsyarat cara badan-badan tata usaha/administrasi memperoleh hak dan membebankan kewajiban kepada warga masyarakat dengan perantaraan alat-alat perlengkapannya untuk kepentingan pemenuhan kebutuhan umum.

Utrecht dalam bukunya Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia memberikan perumusan tentang hukum administrasi negara sebagai berikut: “Hukum yang menguji hubungan hukum istimewa yang diadakan akan memungkinkan para pejabat (ambdragers) administrasi negara melakukan tugas mereka yang khusus”.

Lebih lanjut, Utrecht menyebutkan bahwa HAN adalah hukum yang mengatur sebagian lapangan pekerjaan administrasi negara. Bagian lain diatur oleh hukum tata negara (hukum negara dalam arti sempit); hukum privat, dan sebagainya.

E. Utrecht mengawali deskripsi hukum administrasi dengan mengetengahkan berbagai hal, yaitu lapangan administrasi negara, hukum administrasi negara, ilmu pemerintahan dan public administration, hukum administrasi negara sebagai himpunan peraturan istimewa, yaitu hukum administrasi negara dan hukum tata negara, sumber hukum administrasi negara.

Menurutnya, “Hukum administrasi negara (hukum pemerintahan) menguji hubungan hukum istimewa yang diadakan akan memungkinkan para penjabat administrasi negara melakukan tugas mereka yang khusus”. Selanjutnya, ia menjelaskan bahwa “hukum administrasi negara adalah hukum yang mengatur sebagian lapangan pekerjaan administrasi negara”.

Bagian lain lapangan pekerjaan administrasi negara diatur oleh hukum tata negara, hukum privat, dan sebagainya. Pengertian “hukum administrasi negara” dan pengertian “hukum yang mengatur pekerjaan administrasi negara” itu tidak identik (E. Utrecht).

Selanjutnya, E. Utrecht dengan menggunakan teori trias politica dari Montesquieu merumuskan pengertian lapangan administrasi negara sebagai berikut.

“Gabungan jabatan (complex van ambten) aparat (alat) administrasi yang di bawah pimpinan pemerintah melakukan sebagian pekerjaan pemerintah (tugas pemerintah, overheidstaak) fungsi administrasi yang tidak ditugaskan pada badan-badan pengadilan, badan legislatif (pusat), dan badan-badan pemerintah dari persekutuan hukum (rechtsgemeenschappen) yang lebih rendah negara (sebagai badan hukum tertinggi) (yaitu badan pemerintahan dari persekutuan hukum daerah swatantra tingkat I, II, dan III, dan daerah istimewa) yang masing-masing diberi kekuasaan untuk berdasarkan inisiatif sendiri dan memerintah sendiri daerahnya”(E. Utrecht)

Dalam rumusan tersebut Utrecht mengemukakan ciri-ciri dari hukum administrasi negara, yaitu:

menguji hubungan hukum istimewa;
adanya para pejabat administrasi negara;
melakukan tugas yang khusus.

Sehubungan dengan ciri-ciri hukum administrasi negara tersebut, Bachan Mustafa mencoba memberikan penjelasan satu per satu sebagai berikut.

Utrecht membagi hubungan hukum dalam hubungan hukum biasa, yaitu yang diatur oleh hukum perdata yang subjek-subjek hukumnya mempunyai kedudukan yang sama derajatnya. Misalnya, dalam hukum jual beli, penjual memiliki kedudukan yang sama dengan pembeli. Adapun halnya dalam hukum administrasi negara, subjek yang satu (administrasi negara) merupakan subjek yang memerintah, dan subjek yang lainnya, yaitu warga negara merupakan subjek yang diperintah. Misalnya, peraturan-peraturan tentang pemungutan pajak, administrasi negara memerintahkan kepada wajib pajak untuk membayar pajak. Jadi, hubungan hukum istimewa terdapat dalam hukum administrasi negara sebagai bagian dan hukum publik.
Bestuurszorg, yaitu penyelenggara kesejahteraan umum hanya diserahkan pada administrasi negara maka negara harus mempunyai wewenang yang diperoleh dari hukum tata negara. Hukum yang mengatur penggunaan wewenang administrasi negara adalah hukum administrasi negara.
Adanya tugas yang diberikan pada administrasi negara, yaitu menyelenggarakan kesejahteraan umum yang dilakukan oleh pemerintah/ administrasi negara. Untuk itu, administrasi negara diberi wewenang istimewa yang tidak diberikan pada lembaga-lembaga swasta.

Bachan Mustafa menambahkan pendapatnya bahwa hukum administrasi negara merupakan hukum istimewa dan hukum perdata sebagai hukum biasa.

Akan tetapi, dalam praktiknya atau pelaksanaan tugas diserahkan kepada badan-badan swasta melalui lembaga “delegasi kekuasaan/delegation of power” pelimpahan kekuasaan, misalnya bidang pendidikan dilimpahkan kepada Yayasan Muhammadiyah dan lainlainnya.

Selanjutnya, Prajudi Atmosudirdjo menyatakan bahwa hukum administrasi negara adalah hukum mengenal operasi dan pengendalian kekuasaan administrasi atau pengawasan terhadap penguasa administrasi.

Berdasarkan definisi tersebut, hukum administrasi negara dapat dikatakan sebagai hukum yang mengatur susunan atau struktur dan kefungsian administrasi, sedangkan hukum hasil ciptaan administrasi negara adalah hukum yang menjadi pedoman dalam menjalankan/ menyelenggarakan undang-undang.

Hukum administrasi negara merupakan bagian operasional dan pengkhususan teknis dari hukum tata negara, atau hukum konstitusi negara, atau hukum politik negara.

Hukum administrasi negara sebagai hukum operasional sangat penting artinya bagi pelaksanaan tugas para pejabat administrasi negara dalam menghadapi masyarakat dan rakyat, serta penyelesaian permintaan dan kebutuhan-kebutuhannya.

Selain merupakan hukum operasional dan hukum prosedural, hukum administrasi negara merupakan hukum disiplin bagi para pejabat administrasi dalam melaksanakan atau menunaikan tugas, kewajiban dan penggunaan wewenang.

Hal tersebut sangat penting artinya karena para pejabat pemerintah dan administrasi dapat dibagi antara keputusan yang mempunyai daya laku hukum atau kekuatan hukum.

Para pejabat yang memiliki wewenang staf mempunyai wewenang yang relevan dengan pekerjaan staf, di antaranya mengadakan pengawasan, pemeriksaan, penelitian, pengumpulan data pada umumnya, analisis, penyusunan laporan, nasihat, usul-usul pimpinan dan rekomendasi yang mengikat para pejabat yang mempunyai wewenang teknis menangani pekerjaan yang memerlukan keahlian khusus secara eksklusif serta mempunyai daya laku hukum, misalnya tera, memeriksa, dan menerbitkan sertifikat tertentu.

Para pejabat yang mempunyai wewenang bantuan memberikan bantuan kepada pejabat atau unit lini secara khas dan secara berkewajiban hukum, misalnya transportasi, pengamanan, dan pemanduan. J.M. Baron de Gerando mengetengahkan bahwa objek hukum administrasi adalah peraturan-peraturan yang mengatur hubungan timbal balik antara pemerintah dan rakyat.

R. Kranenburg dan J.H.A. Logemann tidak memisahkan hukum administrasi dari hukum tata negara secara tegas. Keduanya memandang hukum administrasi sebagai segi khusus dari hukum tata negara.

Deskripsi hukum administrasi oleh J.H.A. Logemann adalah hukum administrasi meliputi peraturan-peraturan khusus, yang di samping hukum perdata positif yang berlaku umum, mengatur cara-cara organisasi negara ikut serta dalam lalu lintas masyarakat.

Menurut ketentuan Undang-Undang Dasar 1945, kekuasaan eksekutif dan administratif berada dalam satu tangan, yaitu presiden maka pengertian hukum administrasi negara terdiri atas lima unsur berikut.

Hukum tata pemerintahan tentang pelaksanaan undang-undang dan berasal dari kedaulatan negara.
Hukum tata usaha negara tentang hukum birokrasi yang berkisar pada soal administrasi negara.
Hukum administrasi negara dalam arti sempit tentang rumah tangga negara, baik intern maupun ekstern.
Hukum administrasi pembangunan, yang mengatur campur tangan pemerintah dalam kehidupan dan penghidupan masyarakat untuk mengarahkan pada perubahan yang telah direncanakan.
Hukum administrasi lingkungan.